A busca pela integração e modernização da Administração Tributária relaciona-se à forma federativa adotada pelo estado brasileiro. Neste contexto, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são dotados de autonomia política, administrativa e financeira, estando suas atribuições, limitações e competências previstas na Constituição Federal, que concede a cada esfera de governo a competência de instituir e administrar os respectivos tributos.
A integração e cooperação entre administrações tributárias têm sido temas muito debatidos em países federativos, especialmente naqueles que, como o Brasil, possuem forte grau de descentralização fiscal. Nesses países, a autonomia tributária tem gerado, tradicionalmente, multiplicidade de rotinas de trabalho, burocracia, baixo grau de troca de informações e falta de compatibilidade entre os dados econômico-fiscais dos contribuintes. Para os cidadãos, o Estado mostra-se multifacetado, ineficiente e moroso. Para o governo, o controle apresenta-se difícil porque falta a visão integrada das ações dos contribuintes. Para o País, o custo público e privado do cumprimento das obrigações tributárias torna-se alto, criando um claro empecilho ao investimento e geração de empregos.
Com o advento da sociedade da informação os agentes econômicos aumentaram a sua mobilidade, exercendo ações em todo o território nacional e deixando de estar restritos ao conceito de jurisdição territorial. Em decorrência, é comum que empresas sejam contribuintes, simultaneamente, de diversos governos, em nível federal, estadual ou municipal. A conseqüência direta deste modelo é que os bons contribuintes acabam penalizados pela burocracia, pois têm que lidar com procedimentos e normas diversos em cada unidade da federação ou município.
As administrações tributárias enfrentam o grande desafio de adaptarem-se aos processos de globalização e de digitalização do comércio e das transações entre contribuintes. Os volumes de transações efetuadas e os montantes de recursos movimentados crescem num ritmo intenso e, na mesma proporção, aumentam os custos inerentes à necessidade do Estado de detectar e prevenir a evasão tributária.
No que se refere às administrações tributárias, há a necessidade de despender grandes somas de recursos para captar, tratar, armazenar e disponibilizar informações sobre as operações realizadas pelos contribuintes, administrando um volume de obrigações acessórias que acompanha o surgimento de novas hipóteses de evasão.
No que tange aos contribuintes, há a necessidade de alocar recursos humanos e materiais vultosos para o registro, contabilidade, armazenamento, auditoria interna e prestação de informações às diferentes esferas de governo que, no cumprimento das suas atribuições legais, as demandam, usualmente por intermédio de declarações e outras obrigações acessórias. Indubitavelmente, o custo inerente ao grande volume de documentos em papel que circulam e são armazenados, tanto pela administração tributária como pelos contribuintes, é substancialmente elevado.
Portanto, a integração e compartilhamento de informações têm o objetivo de racionalizar e modernizar a administração tributária brasileira, reduzindo custos e entraves burocráticos, facilitando o cumprimento das obrigações tributárias e o pagamento de impostos e contribuições, além de fortalecer o controle e a fiscalização por meio de intercâmbio de informações entre as administrações tributárias.
Para atender a estas necessidades, a Emenda Constitucional nº 42 introduziu o Inciso XXII ao art. 37 da Constituição Federal, que determina às administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a atuar de forma integrada, inclusive com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais.
De modo geral, o projeto justifica-se pela necessidade de investimento público voltado para a redução da burocracia do comércio e dos entraves administrativos enfrentados pelos empresários do País, exigindo a modernização das administrações tributária nas três esferas de governo.
O projeto prevê ainda o investimento em tecnologia de forma a modernizar o parque tecnológico e os sistemas de informação, ampliando a capacidade de atendimento das unidades administrativas.
Para atender o disposto da Emenda Constitucional nº 42, Inciso XXII, art. 37, foi realizado, nos dias 15 a 17 de julho de 2004, em Salvador, o 1º Encontro Nacional de Administradores Tributários – ENAT, reunindo os titulares das administrações tributárias federal, estaduais, do Distrito Federal e dos municípios de capitais.
O encontro teve como objetivo buscar soluções conjuntas das três esferas de Governo que promovessem maior integração administrativa, padronização e melhor qualidade das informações; racionalização de custos e da carga de trabalho operacional no atendimento; maior eficácia da fiscalização; maior possibilidade de realização de ações fiscais coordenadas e integradas; maior possibilidade de intercâmbio de informações fiscais entre as diversas esferas governamentais; cruzamento de dados em larga escala com dados padronizados e uniformização de procedimentos.
No ENAT foram aprovados dois protocolos de cooperação técnica nas áreas do cadastramento (Projeto do Cadastro Sincronizado) e Nota Fiscal Eletrônica.
Visando alinhar as diretrizes do projeto, iniciado pelo ENAT, com o fórum de discussão dos Coordenadores e Administradores Tributários Estaduais (ENCAT), foi realizada uma Reunião Técnica do ENAT/ENCAT, em São Paulo-SP, em 27 de abril de 2005, para a unificação dos diferentes projetos em andamento no âmbito das Administrações Tributárias.
No final de agosto/2005, no evento do II ENAT – Encontro Nacional de Administradores Tributários, em São Paulo, os Secretários de Fazenda dos Estados e DF, o Secretário da Receita Federal e os representantes das Secretarias de Finanças dos municípios das Capitais assinaram o Protocolo ENAT 03/2005, visando o desenvolvimento e a implantação da Nota Fiscal Eletrônica, consolidando de forma definitiva a coordenação técnica e o desenvolvimento do projeto sob a responsabilidade do Encat (Encontro Nacional dos Coordenadores e Administradores Tributários Estaduais) com a participação, da agora denominada, Receita Federal do Brasil (RFB).
A partir de novembro de 2005 a Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa) passou a integrar o projeto.
Visando a possibilitar uma adaptação gradativa dos contribuintes e da sociedade a este novo modelo, a NF-e está sendo implantada em duas etapas:
1ª Fase - Piloto (Fase Pré-operacional)
A primeira fase de implantação do projeto ocorre desde abril de 2006 com 19 (dezenove) empresas voluntárias autorizadas por seis Secretarias de Fazenda (BA, SP, RS, SC, GO e MA). As NF-e têm sido emitidas de forma simultânea às suas tradicionais notas fiscais em papel, modelo 1 e 1A.
Nesta fase, as NF-e e os respectivos DANFES não têm validade tributária.
2ª fase (Operacional)
Em 15/09/06 iniciou-se a fase opercaional em que as NF-e terão validade jurídica. A partir de outubro/2006 será ampliada a quantidade de empresas e estados emissores da NF-e.
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